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新《帝国国防方针》的陆军建设目标以对俄防卫和实现东北亚日俄军事力量均衡为主。其25个师团的目标是经过计算确定的。日本的常备兵力在日俄战争时期为13个师团（1~12，近卫师团），战争中先后扩充了第13师团（高田师团），第14师团（宇都宫师团）。第15师团（丰桥师团），第16师团（京都师团）。1905年夏达到17个师团。1907年，在冈山和久留米又组建了第17和第18师团。总数达到了19个。时任陆军大臣的寺内正毅跟参谋本部磋商后，鉴于日本极度恶化的财政，决定暂以20个师团为第一期目标，待以后财政缓和后再建5个师团。