全国人大代表马一德：《知识产权强国战略纲要》制定的初心与使命
改革开放以来，知识产权在中国从无到有深化发展，至今我国已打造了一整套调整、促进创新的知识产权制度安排、组织形态和治理机制，并不断实现知识产权治理体系的现代化。尤其2008年《国家知识产权战略纲要》制定以来，我国知识产权事业实现了由被动接受，调整向以我为主转变，知识产权创造、运用、保护、管理各方面取得长足进步，转型成为全球知识产权大国，但知识产权领域“大而不强、多而不优”的特征也十分明显。
伴随着我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段，创新成为引领经济发展的第一动力，知识产权作为创新驱动发展的“刚需”、国际贸易的“标配”、社会主义市场经济的“有机构成”，实现由多到优、由大到强的转变，打造知识产权强国成为历史必然的选择。因此，《国家创新驱动发展战略纲要》明确要求“加快建设知识产权强国”，党中央、国务院通过《关于新形势下加快知识产权强国建设的若干意见》《“十三五”国家知识产权保护和运用规划》《深入实施国家知识产权战略行动计划（2014—2020年）》等系列文件，为知识产权强国建设铺砖引路。目前，国务院正在加紧制定《知识产权强国战略纲要》（以下简称“纲要”），其作为2008年《国家知识产权战略纲要》的2.0版本，将成为未来15-20年内指引中国知识产权事业发展的纲领性文件，成为具有历史转折性的改革路线图、时间表。
何为“知识产权强国”及其建设路径，成为《纲要》面对的首要问题。“知识产权强国”内涵可分为两个方面：第一，企业竞争能力之强，直接体现为一国企业在知识产权数量、质量和结构上具有强大实力以在全球竞争中取得优势地位，强国建设的目标可设定为知识产权密集型产业增加值占GDP比重、每万人口发明专利拥有量，以及核心专利、知名品牌、版权精品的数量等量化指标；第二，国家治理能力之强，体现在国家通过制度完善、管理改革、政策实施、外交合作等为企业知识产权创造、运用、保护、管理提供良好环境，最大程度地促进市场创新资源得到优化配置，属于优化营商环境的重要方面。二者之间具有强烈的内在关联，企业竞争能力的提升是强国建设的最终目标，国家治理能力完善是实现前者的不可或缺的制度支撑。但在国家战略制定中，不同的目标着眼，决定着不同的政策侧重和实施路径。习近平总书记指出：“产权保护特别是知识产权保护是塑造良好营商环境的重要方面。”这一论断明确了知识产权强国建设的初心与使命，知识产权强国建设应当将内涵限定在国家治理能力之强，以强大的知识产权国家治理能力优化营商环境，同时尊重创新规律、发挥企业的创新主体地位、合力推动经济高质量发展。
中国知识产权治理四十年是创新市场环境不断优化的过程改革开放之初，邓小平同志在全国科学技术大会上提出：“四个现代化，关键是科学技术的现代化。”在科学技术现代化的背景下，作为对外开放引进设备、技术、资金的制度保障，专利、商标、著作权等知识产权制度作为“舶来品”引入中国。这是我国知识产权制度确立的特殊背景，却也最早地在计划经济中开启了私有产权和市场竞争的思想启蒙。以党的十四大正式提出“建设社会主义经济体制”为转折，国内科技型企业不断涌现，技术创新市场正式形成，市场主体拥有越来越多的知识要素、产品，更多地卷入到知识生产、交易的过程中，以私权属性为特征的知识产权体现出了天然的适应性，其以产权保护激励企业创新研发，以契约自由保障资源顺畅流动、保障创新市场资源配置的最优化。改革开放四十年来中国知识产权的治理历程，实际上是国家知识产权法治逐渐确立、促使市场在创新资源配置中的主导功能不断释放的过程，是国家产权保障制度不断完善，企业创新投资信心日益坚定、知识不断积累，创新成果产权保护、运用需求不断凸显的正向循环建立过程。改革开放之初，中国通过移植发达国家立法规范，以制度现代化打通了与世界连接的通道；1992年以后，创新市场初步形成，在社会观念和生产力关系均落后于制度规则的情况下，中国通过司法保护与行政执法双轨并行，知识产权保护组织力量迅速扩张，满足了产权保护的基本需求，支撑起了创新市场机制的顺畅运转；随着由技术跟随策略向创新型国家建设转型，国家知识产权战略的系统谋划使得知识产权制度构造更加符合本土性和现代性，能够更好地实现创新激励与市场竞争的利益平衡，产权保护机制趋于常态化、专业化和一体化，以适应市场主体对于创新的稳定预期，政府管理职能和组织体制进一步优化，全面服务于知识产权创新、保护、运用、管理的全链条。至今，知识产权在中国已经成为创新资源配置的基础性制度，我国已经基本完成了知识产权法律制度、实施体制、组织机制的现代化变革，建立起了本土化、现代化、国际化的科学规范体系，专门化、一体化的知识产权保护体系，以及集中高效的知识产权管理体系。在国家顶层设计的引领下，我国研发投资强度不断提升。2018年，我国R&D经费总量接近2万亿元，仅次于美国，居世界第2位，企业创新能力不断提升；体现在知识产权层面，则是专利、商标、著作权等知识产权数量与质量的全方位进步。我国商标申请量连续17年居世界首位，发明专利申请量连续8年居世界首位，在全球竞争中我国知识产权大国的地位已牢固确立。
在我国知识产权事业从无到有、从小到大的发展过程中，最重要的成就并非在于国家财政投资直接产生了多少知识产权，而是将市场经济、产权制度作为国家创新资源配置的根本方式，国家力量以市场机制为作用载体，通过制度完善、政策支持、公共服务，最大化地释放每一个市场主体在经济转型中的创新动力、活力和能力。国家再有钱，财力也是有限的，国家能力发挥作用的空间也受到限制；但十四亿人的创新能力和生产能力是无限的，他们才是创新活动的主体和国家能力的源泉。国家知识产权战略的价值在于最大化挖掘个体的创新能力，不断完善国家战略引领、市场驱动创新的作用链条，这是我们多年来改革的优势所在，也将是我国知识产权强国建设的一条基本经验。
经济发展进入新常态以来，过去那种要素投入和规模扩张的粗放型发展方式已不可持续，亟需以创新驱动经济由高速发展向高质量发展的转型，知识产权层面则需完成从知识产权大国向知识产权强国的战略升级。与美国等传统知识产权强国相比，我国主要存在两方面的明显不足：第一，知识产权治理能力的不足，即知识产权产权配置、保护水平、运用能力、公共服务、国际影响力等方面仍存在差距；第二，核心知识产权保有量的不足，缺乏高价值专利、知名品牌、版权精品，对国外技术依存度较高，全球竞争中价值链地位低。作为未来长时间内国家知识产权政策实施的纲领性文件，《纲要》任务目标如何设定和展开？是从国家知识产权治理能力层面布局，抑或直接将取得高质量知识产权设为最终目标，致力于抹平与发达国家的知识产权实力差距？这取决于如何理性看待知识产权、创新能力与经济发展的关系。改革开放之初，由于我国知识产权存量较低，存在着较强的知识产权数量情结，将知识产权持有量多少视为自主创新能力强弱的重要标志。国家知识产权战略实施之初，曾将知识产权持有量提升作为重要目标，把“每万人口专利持有量”等量化指标列入国民经济与社会发展综合考核指标体系，全国各地方政府纷纷出台财政激励政策，一定程度上导致了非理性申请和虚高数字，却并未同步地实现自主创新能力的提升，市场通过知识产权调整和配置创新资源的功能被扭曲。值得警惕的是，如果类似地将高质量知识产权创造作为直接任务并设定一系列量化指标，容易出现政府与市场的错位而出现激励偏差问题。从知识产权与创新发展的关系而言，知识产权是创新成果的最终确认和分配，其对于创新过程产生影响，但并不是唯一、更不是决定性的因素。创新过程还依赖于经济、科技、教育等诸多综合因素。知识产权在全球竞争中体现为创新价值流动的最终载体，我国与发达国家的差距虽然直观地体现为知识产权保有量的差距，其深层次原因却在于不同国家间人才、教育、科技等综合国力的差距，核心专利、知名品牌、版权精品的培育必须以相应的科教、文化产业体系发展为前提。在此意义上，消除与传统强国在高质量知识产权保有量上的差距，意味着向全球创新强国的全方位追赶，这是一项“系统工程”而并非依靠知识产权治理的一隅之力可以完成，必须重视和实现与科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略的同步和系统实施。
在这一目标实现过程中，国家知识产权治理对创新的作用沿着特定路径展开，这一点已经在过去改革开放四十年的经验中不断被证明，即以尊重市场经济规律和企业创新主体地位为前提，不断调整知识产权顶层设计、制度体制、实施机制与经济社会发展动态适应，不断优化创新市场资源配置效率，将治理效能转化为企业创新效能。因此，习近平总书记强调，“产权保护特别是知识产权保护是塑造良好营商环境的重要方面。”这一论断明确了我国知识产权强国建设的目标定位，即知识产权政策实施应当放到塑造良好营商环境、市场经济健康有序发展的高度看待，《纲要》制定应当将目标限定在国家知识产权治理能力之强，专注于产权安排、产权保护、产权运用、公共服务、国际引领等重要任务，引导企业发挥创新主体地位，不断推动国家创新转型发展。
由知识产权大国向知识产权强国的转变，并非简单地要求知识产权保有实力的提升，而是要改革顺应市场规律的知识产权现代化治理体系，激发全社会创新活力和创造潜能，这是改革开放四十年的经验所在，也是知识产权制度的核心优势所在。党的十九大报告提出：“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反映灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰。”近日，中共中央、国务院颁布了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，作为中央关于要素市场化配置的文件，其明确提出“加快发展技术要素市场”。从优化营商环境、完善要素市场化配置的总体改革布局出发，新一轮知识产权强国建设应重点在以下方面完成战略升级：市场是创新资源分配的基础，政府统筹协调是我们实现定向赶超、集中攻关的优势，强大的国家能力是我们的优势所在，同时存在容易过分依赖权力的“短平快”而忽视市场规律的问题。在知识产权创造活动中，知识产权对于创新的激励作用的发挥在于产权的确定性，有利可图才能刺激市场创新和产生高质量的知识产权成果。未来，应当弱化政策对知识产权申请行为的诱导，清理专利申请、商标注册等资助政策，由企业基于竞争需求创造知识产权，由市场优胜劣汰创造高质量知识产权。即使考虑到我国知识产权文化意识相对较弱，对于知识产权创造的鼓励，也应当主要集中于强化市场主体知识产权意识的宣传教育方面，避免对市场行为的直接干预。保障知识产权市场价值的实现，是以产权为核心的自由市场配置创新资源的基础，随着我国经济发展和技术创新进入瓶颈期，以更严格的产权激励市场创新的必要性进一步提升。针对我国当前知识产权侵权易发、多发，维权“举证难、周期长、成本高、赔偿低”的现状，应当优化立法规则以及行政、司法保护体制，加大知识产权保护力度。同时，知识产权保护并非标准越高、力度越强越好，而应当与经济发展水平相适应。知识产权制度安排应当是不同利益主体诉求“吸收和释放”的结果，不仅在于保护创新，同时在于公有领域保留、促进知识传播和使用利益的平衡。在我国产业结构转型升级的背景下，随着我国电子通信、生物制药、高端制造等知识产权密集型产业的发展，人工智能、大数据、云计算、物联网等新技术的广泛应用，涌现出了许多新产品、新业态、新模式，市场先行者与后来者竞争将进一步加剧，滥用知识产权限制、排除竞争现象必然更加普遍，数据产品一旦保护过度就会形成垄断，阻碍数字经济、智能经济的发展。因此，促进公平竞争应成为我国知识产权治理的新维度，要注重权利保护的政策调整，用好知识产权制度内的平衡机制、反垄断机制，不断在创新与规范、法治与自治、数据保护与数据利用中寻求最佳平衡，营造和维护公平竞争、富有活力的市场环境。（三）促进知识产权运用转化，推动与经济发展深度融合知识产权运用与转化是知识产权价值实现的“最后一公里”，也是当前我国知识产权事业发展的主要梗阻之一。未来应进一步完善知识产权运用促进机制，加快推进知识产权运营平台建设，探索建立全国性的知识产权交易运营平台，积极推动知识产权金融创新，通过知识产权交易流转、质押融资、专利保险、收购托管等多种方式，实现知识产权价值的最大化。针对高校、科研院所等国家财政资助机构产生的科研成果，探索建立更加合理的知识产权转化受益分配机制，调动创新者积极性、推动成果转化、享受创新利益，鼓励引导高校和科研院所与企业开展“产学研金”合作、建立专门的知识产权转移转化机构，不断推动创新成果向生产领域延伸。
在我国知识产权的发展过程中，市场创新力量成长迅速，国家力量不断优化提升，但社会中介力量却一直发育不足，知识产权服务体系发展存在严重短板。与发达国家相比，当前我国的知识产权中介服务机构数量较少、类型发展不均衡、服务内容单一、服务水平不高，难以适应国家创新发展需求。例如，由于知识产权价值评估体系、知识产权交易体系发展不成熟，知识产权的市场价值难以确定；由于缺乏成熟的技术转移机制，大量高校院所的创新成果被闲置。社会中介组织作为科技创新的“催化剂”“助推器”，承担着降低市场交易成本、实现产权有效激励的重要作用。“强国”建设中应当重视国家力量、创新主体力量与社会中介力量的同步发育，创设针对数据产品与服务的知识产权公共服务制度，通过区分无条件开放和有条件开放、免费模式和付费模式的方式，推进除国家秘密以外的政府数据、企业数据、智库数据等多方数据的全方位开放。注重培育发展知识产权信息服务、资产评估、成果推广应用、转让许可、多元纠纷解决等公共服务体系，减少市场交易中的搜寻成本、决策成本和执行成本，推动创新市场实现“要素自由流动”“价格反映灵活”。
来源：中国知识产权杂志总第159期
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